LE RÔLE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DES POUVOIRS PUBLICS

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INTRODUCTION

Problématiques

    Le rôle économique et social des pouvoirs publics renvoie à l’action de l’Etat sur la société. L’analyse économique distingue traditionnellement trois fonctions de la politique économique :

·         réguler l’activité économique au moyens des politiques conjoncturelles ;

• modifier l’allocation des ressources en imposant l’action publique en cas de défaillance du marché ;
• redistribuer le revenu national entre les différents agents économiques.

    l’Etat qui intervient dans la réduction des inégalités, la résolution des conflits sociaux et le maintient des solidarités sociales est également le garant de la cohésion sociale.

Dans un cadre plus général, ce chapitre permettra de s’interroger sur :

·         L’impact des politiques économiques sur l’activité nationale et leur efficacité ;

• Le changement des objectifs de la politique économique qui s’est opéré depuis une vingtaine d’années et ses conséquences;
• Les fonctions économiques et sociales de l’Etat à l’heure de la mondialisation et de l’intégration européenne.

Les liens avec les autres chapitres du programme

    Ce chapitre est lié à tous les autres thèmes du programme. Il permet de reprendre les notions vues antérieurement, qu’elles soient économiques ou sociales, en les rattachant à l’action des pouvoirs publics.

CE QU’IL FAUT SAVOIR

Objectifs et instruments des politiques conjoncturelles

Les objectifs des politiques visant à agir sur la conjoncture économique se décomposent en :

·         objectifs finaux : garantir la croissance économique et le plein emploi ;

• objectifs intermédiaires : limiter l’inflation, assurer l’équilibre des comptes publics et de la balance commerciale, maintenir la valeur de la monnaie nationale (stabilité du taux de change).

    Les objectifs intermédiaires sont, en principe, subordonnés aux objectifs finaux et ne constituent pas une fin en soi. Cela explique qu’ils ne soient pas toujours prioritaires dans les politiques économiques qui sont menées par les gouvernements (par exemple, le déficit des comptes publics au Japon ou le déficit commercial américain).

Les deux instruments de réglage conjoncturel dont disposent les pouvoirs publics sont :

·         la politique budgétaire : elle consiste à faire varier le volume du budget de l’état  dans le PIB et à influencer le niveau de la demande nationale;

• la politique monétaire : elle désigne l’action de la banque centrale sur le marché monétaire par l’intermédiaire de ses taux d’intérêt.

    La politique budgétaire se fonde sur le principe keynésien que toute dépense publique constitue un revenu pour les autres agents économiques. Si la demande effective s’avère insuffisante, l’état peut accroître les dépenses publiques pour injecter des revenus dans le circuit économique selon le mécanisme du multiplicateur d’investissement. L’état peut également réduire les prélèvements obligatoires pour stimuler la demande privée (on parle de multiplicateur fiscal). Le déficit budgétaire n’est que temporaire puisque la reprise d’activité permettra de le résorber par la suite, grâce aux recettes fiscales supplémentaires qu’elle a engendré . Le budget public joue aussi le rôle d’amortisseur conjoncturel dans le sens où il peut rester stable en période de recul de la demande des entreprises et des ménages, atténuant ainsi les effets de la récession.

     La politique monétaire est menée par la banque centrale. En fonction de la progression des agrégats monétaires, cette dernière peut augmenter ou abaisser ses taux directeurs sur le marché monétaire. Elle exerce un contrôle par les prix : en rendant plus ou moins coûteux le refinancement des banques commerciales, elle stimule ou décourage le crédit bancaire. Elle agit donc indirectement sur le niveau de l’investissement des entreprises et la consommation des ménages, les principales composantes de la demande intérieure (une baisse des taux stimule la croissance et une hausse la freine).

Théories et politiques économiques

    La crise économique des années 1970 a radicalement modifié la pratique des politiques économiques.

    La stagflation (le cumul d’une faible croissance et d’une inflation élevée) née du choc pétrolier a démontré l’inefficacité des politiques de réglage conjoncturel d’inspiration keynésienne. Fondée sur le modèle de la courbe de Phillips, et appliquée pendant près de 25 ans, elles consistaient en un arbitrage permanent entre chômage et inflation (politiques de " stop and go "). Toute relance de l’activité économique provoquait une poussée de l’inflation en même temps que le chômage diminuait, tandis que la rigueur provoquait une réduction de l’inflation et une hausse du chômage. La planification déterminait les politiques budgétaires et monétaires à mettre en œuvre pour assurer la croissance optimum. Au cours des années 1970, ces politiques se sont avérées de moins en moins efficaces car elles généraient de plus en plus d’inflation et de moins en moins de croissance. Leur échec a conduit au retour en force de la pensée libérale.

    Contrairement aux keynésiens qui centraient leur analyse sur le rôle de la demande, les théories libérales ont axé leurs analyses sur les conditions de l’offre de monnaie, de travail ou de biens et services. Les monétaristes comme Friedman ont montré que l’inflation a pour origine une création monétaire excessive, et qu’elle est donc la conséquence des politiques monétaires qui ont été menées antérieurement. Le multiplicateur keynésien n’entraîne pas une hausse de la consommation mais de l’épargne : il est donc inefficace. D’autres économistes néoclassiques ont affirmé que les politiques expansionnistes n’ont aucun effet sur la croissance mais qu’elles élèvent les taux d’intérêt et rendent l’accès au capital plus coûteux pour les investisseurs privés (effet d’éviction). Les libéraux ont ainsi préconisé :

·         une réduction des prélèvements obligatoires pour alléger les charges pesant sur les entreprises ;

• une réduction de l’intervention étatique et la libéralisation des marchés des produits et des facteurs (marchés financiers et marché du travail) pour permettre à la concurrence de régler le fonctionnement de ces marchés ;
• l’indépendance des banques centrales vis-à-vis du pouvoir politique.

Les politiques économiques au sein de l’UEM

    La mondialisation des économies et la construction européenne ont radicalement modifié la pratique des politiques économiques en Europe au cours des vingt dernières années.

    L’ouverture croissante des économies a provoqué une hausse de la part des échanges internationaux dans le PIB et a accru le poids de la contrainte extérieure pour les pays connaissant un déficit commercial. En situation de déficit, deux options sont possible pour renforcer la compétitivité-prix des entreprises nationales :

·         la dévaluation compétitive qui consiste à laisser se dégrader le taux de change de la monnaie nationale par rapport aux devises ;

• la désinflation compétitive qui consiste à limiter au maximum l’inflation pour contenir les coûts de production.

    La première option s’est avéré inefficace car les entreprises, dans un contexte insuffisamment concurrentiel, avaient tendance à augmenter leurs marges, annulant le gain de compétitivité engendré par la dévaluation. De plus, les autres pays en situation de déficit pratiquaient généralement la même politique. Au début des années 1980, l’orientation retenue a donc été de lutter contre l’inflation pour rétablir les comptes extérieurs, provoquant une forte hausse des taux d’intérêts réels. Le retour à l’équilibre au début des années 1990 n’a pour autant permis le relâchement des politiques monétaires ou budgétaires espéré.

    Les mouvements internationaux de capitaux ont durement affecté le système monétaire européen. La construction européenne s’est accélérée avec l’objectif d’une monnaie unique pour le début du nouveau millénaire. Les critères de convergence destinés à harmoniser les politiques économiques des états membres ont conduit à la poursuite d’une politique de rigueur. La politique économique intérieure fut donc subordonnée à la politique de change durant toute la décennie 1990.

Les politiques structurelles

    Par opposition aux politiques conjoncturelles, les politiques structurelles visent une modification profonde du fonctionnement de l’économie. Elle tendent à modifier les institutions et le comportement des agents économiques. Après la seconde guerre mondiale, les gouvernements ont multiplié les mesures tendant à infléchir ou à limiter les mécanismes de marché par des interventions publiques : nationalisations, planification et réglementation des marchés. La crise des années 1970-80 a donné un nouvel élan aux politiques d’action sur les structures mais dans le sens d’une réactivation des mécanismes du marché et du libre jeu de la concurrence comme mode de régulation économique:

·         les politiques concernant la concurrence se sont combinées aux politiques de protection des consommateurs et à la libéralisation des prix ;

• Pour ce qui est du marché du travail, des mesures ont permis une plus grande flexibilité dans la gestion des emplois par les entreprises, le développement de la négociation collective et l’accès des salariés à la formation continue ;
• Les marchés des capitaux se sont ouverts à tous les agents économiques, de nouveaux produits et de nouveaux marchés ont été créés afin de moderniser la place financière.

    Le recul de l’intervention étatique et la déréglementation ont eu pour conséquence un retour des cycles économiques, avec la succession de périodes de croissance et de ralentissement de l’activité économique.

    La construction européenne a permis d’harmoniser les politiques économiques des états membres, même si des écarts importants demeurent dans les domaines de la réglementation sociale ou fiscale.

L’état-providence en question

    La conception d’un Etat jouant un rôle actif dans la recherche du progrès économique et social s’est imposé après la seconde guerre mondiale. Elle s’oppose à celle de l’Etat gendarme qui cantonne l’Etat dans des fonctions non économiques (armée, justice et police qui assurent la protection des individus et de la propriété), avec toutefois un devoir de prise en charge des activités non rentables (construction des infrastructures). En suivant les aspirations keynésiennes, l’Etat a donc :

·         développé des systèmes de protection sociale et d’éducation pour l ‘ensemble de la population ;

• répondu à la hausse croissante des besoins sociaux avec le développement des services publics.

   Les transformations économiques et sociales qui se sont opérées depuis une trentaine d’années ont fait s’effriter le consensus autour de l’action publique :

·         les prélèvements obligatoires n’ont cessé d’augmenter pour atteindre près de 50% du PIB alors que se développent la pauvreté et l’exclusion.

• les directives de Bruxelles conduisent à une suppression des monopoles publics (télécom, transports aérien, électricité...) et remettent en question la notion de service public. Des consommations collectives (distribution d’eau, ramassage des ordures, construction d’autoroutes) sont aujourd’hui sous-traitées à des entreprises privées.
• le coût croissant des assurances sociales pose la question du financement de certaines dépenses. Le régime de retraite par répartition laisse aujourd’hui une place importante à l’épargne individuelle (régime par capitalisation). Dans le domaine de la santé, les assurances privées assurent une part croissante des remboursements de soins.

    Au delà, d’un simple problème de modernisation et d’efficacité des administrations, c’est la place que doit occuper la puissance publique dans la sphère économique qui est en jeu. La politique sociale des pouvoirs publics n’est pas un problème technique mais le centre du débat démocratique.

LES MOTS POUR LE DIRE

OBJECTIF BAC

Des sujets

• Après avoir rappelé les arguments en faveur de la baisse des prélèvements obligatoires, vous montrerez les difficultés liées à sa mise en œuvre.
• Après avoir expliqué comment la politique de désinflation, en France, a entraîné une nouvelle répartition de la valeur ajoutée, vous montrerez que cette dernière représente un frein à la croissance économique.
• Le déficit budgétaire permet-il de relancer l’activité économique ?
• Vous montrerez que les politiques de lutte contre l’inflation adoptées par les PDEM depuis le début des années 1980 peuvent contribuer au recul du chômage, mais qu’elle peuvent aussi parfois l’aggraver.
• Les prélèvements obligatoires peuvent-ils être considérés comme une entrave à la croissance économique ?
• Avantages et limites de la désinflation ?
• La politique du franc fort est-elle de nature à favoriser la croissance économique ?
• Après avoir présenté les fonctions du système de protection sociale en France, vous montrerez pourquoi des réformes apparaissent aujourd’hui nécessaires.
• Dans quelle mesure une politique de relance est-elle efficace ?
• Dans quelle mesure les politiques de lutte contre la pauvreté en France sont-elles efficaces pour éviter l’exclusion ?